FDI进化论
信息来源：21世纪经济报道 责任编辑：snk
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自“双顺差”以来,关于FDI的反思从未停止,尤其是发展民营企业、实施自主创新战略确立以来,吸引外资在资金和技术方面的作用以及必要性、超国民待遇甚至国家经济安全 等问题都成为各方争论的焦点,与此同时,引资仍然是地方政府官员政绩考核的一项硬指标,在招商引资的巨大压力下,一些有益的反思往往很难落到实处。 商务部刚刚公布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》对近期有关并购底线的争论给与了有力回应,也让我们发现了引资方面的新指向。但是,这是否说明吸引外来投资已经不再必要？是否引资政策即将迎来战略性调整？对这些问题的回答,关系到我国开放经济的大方向。 本报特别邀请瑞士信贷董事、亚洲区首席经济学家陶冬,摩根大通亚太董事总经理、中国区研究部主管及首席中国经济师龚方雄,社科院研究生院教授罗松山就以上问题进行讨论,是为21世纪北京圆桌第97期。 近30年外资功过 《21世纪》：中国改革开放近30年了,在吸引外资方面有不少得与失,就你所理解,中国近年来,在引进外资方面是否很好地解决了资金、技术“双缺口”问题？对中国“自主创新”有哪些好处？ 陶冬：对于中国过去25年的经济起飞,外资有不可磨灭的功劳。中国的工业化速度是人类史上前所未有的,不仅快过欧美老牌资本主义国家,也快过日、韩,一个重要原因就是资金、技术、经营、营销上的“拿来主义”。过去25年中国出口占全球比重显著提高,没有外资是绝对做不到的。同时,中国在市场化上的进化十分迅速,外资也是有功的。 龚方雄：外资的效益是非常明显的,一个很好的例子就是中国的汽车工业,现在中国汽车工业竞争能力强,技术改进快,与引进外资是绝对有关系的。还有机械工业,其出口增加非常快。因此,我认为中国外资政策执行总体上还是非常有效的。 《21世纪》：在上述两方面又有哪些相应的不足？ 陶冬：当然,“经济速成”和对外资的“拿来主义”战略也带来了一些负面因素,其中最重要的就是自我技术的缺失。日本通过40年的工业化,打造出了一批自主的技术,自有的品牌,这一点在速成的中国制造业中并不多见。 我们今天最拿得出去的品牌有海尔、华为、联想,它们和1980年代的索尼、丰田、东芝相距甚远。今天检讨起来,我们在引进外资时,对资金强调多了一些,而对技术执着不够,特别是对于自主创新能力的强调和支持明显不够。另外部分外资在压低农民工工资上扮演了不光彩的角色。但是这些不应该成为抹杀外资功绩的理由,没有外资当年的资金和成熟的市场营销,中国不可能有今天。外资是中国经济起飞的催化剂,我们不能因为今天资金开始多起来,就抹杀外资的历史功绩。 龚方雄：比如拿汽车工业来说,要有所选择,不要搞成一种盲目竞争的情况,造成产能的盲目扩张,这方面可以有所改善。比如我们可以选择性地让一些外资进入中国市场,如果是技术含量高的,可以给他们一些优惠,如果只是一些粗放型的、产业链下游的,就不应该给他们所谓的超国民待遇,从税制上面不需要给他们优惠。 超国民待遇之辩 《21世纪》：不少地方政府迫于政绩压力,对外资实施倾斜政策,你对这一问题怎么看？它在促进了地方经济繁荣的同时,是否造成了国家利益的损失？ 陶冬：所谓中国经济的发展就是所有地方经济发展的一个总和,没有当年地方政府积极引进外资,没有广东、江苏等省的引进外资,没有李嘉诚、霍英东的投资,没有摩托罗拉、三星的投资,就没有今天中国的经济成功。 各地对外资倾斜政策是有其道理的,因为当时在国内投资、本地消费和引进外资这三者中,引进外资最容易,经济效益至少在当时当地看来是最高的。 如今中国经济的全面发展就是靠地方政府,它们拼命发展GDP,这是在印度、印度尼西亚看不到的,也是中国取得今天成就的一个重要组成部分。还是那句话,地方政府有做过的地方,有做不对的地方,但是其发展地方经济的热情以及向外资倾斜政策的做法,我认为在过去符合中国国情,对整体的经济发展有利。 不过也要看到,过去合适的政策,今天未必也合适,更不代表今后也需要坚持,只是我们没有理由因为今天或者是明天的情况而否定昨天。 龚方雄：历史时期有其历史特定的作用,应该说中国倾斜性的政策使中国在新兴市场当中打赢了引进外资的争夺战,这是一个关键的因素。事实上全球资金还是有限的,想要钱的地方还是很多,为什么钱都愿意到中国来？跟中国一开始很多政策性的优惠有关,当然后来也与中国市场越来越成熟有关。所以这个问题应该是放到历史的环境当中去看,不应该过于从功利主义的角度去看问题。 《21世纪》：随着中国执行入世承诺,实施全面开放,原有的外资超国民待遇问题更加突显,特别是在税收、土地、并购方面的优先问题更是引人注意,您觉得应该如何解决这些？ 陶冬：给予外资超国民待遇是有其背景的。在上世纪八九十年代,中国的基础设施还不好,官僚主义盛行,资金严重短缺,投资风险相对比较大。在此情况下,为了吸引外资,给予外资超国民待遇,也未必不合理。 但是,经济情况变了,中国的基础设施条件和投资环境也变了,在这种形势下,提出取消对外资的超国民待遇,我认为是合理的、应该这么做。 我觉得对外资的税收优惠可以取消,内外税合并。在土地上也不应该实施普遍优惠,而是应该以产业为导向实施优惠,如果产业合适,无论是内资还是外资都可以给予优惠。至于并购,这个问题很难一概而论,不同的产业,不同的企业,都会有所不同。 龚方雄：应该说税收问题是迫在眉睫,由于WTO的约束,我们要给很多外企国民待遇,在市场准入各方面,外企跟中国企业基本上没有太大的区别。这样的话,对国内的很多企业是不公平的,因为在市场准入方面没有保护了,但国内企业比国外企业付的税要多。 可能有人考虑税收统一、增加外税会影响外国直接投资,但是我觉得这是可以循序渐进的,对于税费减免不必要一夜之间就取消,但是国内企业的税赋太重,应该可以先降下来——如果要让他们跟国外企业在平等水平上竞争的话,重税赋实际上是一个非常大的负担。 土地和并购方面,其实对外资没有特别的区别,因为现在外资想并购国内企业仍受到不少限制,而且现在国内也有所谓的保护主义抬头的趋势,这种情绪不仅美国有,中国也有。从这个角度来说,我倒觉得现在对外资的限制是越来越多,而不是优惠越来越多。当然这也是目前的经济环境决定的,因为我们现在的钱太多了。 所以就这三点来说,我认为税收体制改革要先做起来,在财政收入这么好的情况下,国内企业的税赋降下来还是很容易做到的,对外资部分可以考虑一个过渡期,把税逐渐提上去。这也有利于我们筛选一些比较好的、边际利润高、技术成分多的项目。如果有些外资只能靠税赋优惠才能在中国生存,那又何必要它呢？ 《21世纪》：中国的外资优惠政策对本国民族企业发展起到什么样的作用？在对外开放的同时,你觉得民族企业的发展应该获得什么样的位置？ 陶冬：国内学术界和业界曾经有几次提出要警惕所谓的“拉美化”倾向。在某种意义上,把外资和民族企业对立起来。当年的拉美国家,先是外资流入,之后外资对民族企业形成限制、制约,最后外资又撤出,对民族经济造成打击。这是一个复杂的过程,和当地本身的腐败、政局不稳有着密切的关系。 但是引进外资并不一定会带来拉美化,也未必一定会制约民族企业。没有香港、台湾的玩具业、电子业的大举流入,我们今天的这些轻工业也未必会实现现有的全球竞争能力。当然外资是双刃剑,在汽车行业蜂拥式的外资流入,确实限制了民族产业企业的发展空间——在这个问题上面,应该优惠和限制并存,鼓励民企和为外资提供方便并存。我觉得民族企业在一个正当竞争环境下,发展能够更快,关键是如何缔造一个竞争、而不是垄断的行业气氛。 龚方雄：所谓民族企业和外资企业的区别,在经济全球化的趋势下,会越来越淡薄。今后不会有什么典型的民族企业或者外资企业。举例来说,奔驰车是德国车还是美国车？它原来是德国典型的本土产业,现在它却和美国克莱斯勒合资,很多是在美国生产的。 今后经济全球化连带的就是品牌国界化的消失和民族企业的消失。今后的问题是,你在你这个国家的产业有没有技术优势？是不是提供很多就业？给政府创造很多财政收入？如果说一个外资企业,比如说英特尔,是当地最大的交税大户的话,它跟民族企业有什么区别？如果一个民族企业根本不能带来就业和税收,这样的民族企业有什么值得自豪的？ 刚才说过,经济全球化当中,中国是最大的受益者,我们不要走到一半又“闭关锁国”了。经济全球化伴随的是产业外移,这些产业到哪里去了？到中国、到印度去了,到发展中国家去了,所以我们是经济全球化最大的受益者,如果我们带头搞保护主义的话,是非常说不过去的。 外资并购与经济安全 《21世纪》：近期的“收购徐工事件”引发了对外资并购的限制与国家经济安全大讨论,您怎么判断这个问题？哪些行业需要限制？ 陶冬：所有国家都会有战略行业和战略企业,为了国家安全和利益,对外资的引入作出各种限制,这是主权的象征,有些时候是必需的。但是我觉得“徐工事件”可能是被炒得太大了,凯雷不过是一个私募基金,其目的就是赚钱,我相信它不是为美国政府或者是CIA服务的。我相信凯雷当时内部讨论收购时,肯定没有想到会引发有关国家经济安全的轩然大波。 从中国角度来讲,政府需要保护民族工业,尤其是对国防和国家重大战略意义相关的行业。至于哪一个行业需要限制,怎么限制,我觉得这由国家制定,这里面涉及的因素太多了。 龚方雄：对特定的案例,我不做评论。 但对于经济安全,我对美国、对中国的评论都是一样的——贸易保护主义最终伤害的还是自己,不是别人。 不过整体来讲,美国的市场还是比中国的市场开放,中国方面还是有很多的壁垒,这就是为什么有WTO的问题。其实在贸易保护主义问题上,中国不应该有过多的民族主义的考虑,因为经济全球化、产业全球化是很明确的趋势,更何况中国在其中得到了很多的好处。现在我们仍处发展之中,仍需要国外的先进技术和管理等。我们还不是一个成熟的经济,从这个角度来讲,我觉得贸易保护主义对我们的伤害比对美国的伤害更大。 从引进外资角度来看,我认为中国应该跟印度竞争,把服务外包的一些项目拿到中国来做,既可以解决就业,又能够让产业结构更加合理化,减少环境污染和对能耗的依赖。政府在这方面可能要多想想办法,甚至还要继续通过税务优惠来实现,搞一些服务外包特区。 《21世纪》：中国商务部8月8日发布的2006年第10号令称,修订后的《关于外国投资者并购境内企业的规定》自2006年9月8日起施行。其中有两个25%引起我们的注意： 1.新规定提到,外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例低于25%的,除法律和行政法规另有规定外,该企业不享受外商投资企业待遇； 2.第51章反垄断规定中称,外资并购中国企业中,一方当事人市占率已达20%或是并购引起一方当事人市占率达25%,必须向商务部和国家行政管理总局报告； 您是否认为该规定中有关反垄断章节里,市场占有率20%或25%的规定过于硬化？此外,怎么看待新规定中对于外商投资企业身份认定的问题？ 陶冬：20%或25%的数字我不知道是用什么方法计算出来的。我的直觉是,在不同的产业,数字可能会变化很大,要是汽车行业,某一个企业占25%的份额,那是非常大的垄断；但是在另一些行业,25%可能根本不算什么。这涉及到行业环境、产品特性、消费者习惯问题,难有一个一刀切式的规定,即使有,也未必科学。我觉得重要的是要有一个司法审核体系,有申诉渠道,最终把这个问题纳入到体制中去,而不是由政府拍脑袋拍出来。 第二个问题,我认为这种提法合理,因为确实有不少所谓身份不明的企业,它背后的背景到底是什么？是内资还是外资,是“出口转内销”、换了一本护照的国内企业,或者是换上五星红旗的海外企业,可能性都存在。我觉得把这个问题提出来是有道理的。 总体来讲,我希望中国有一个反垄断法,同时有一个司法复核体制,这些事情应该通过准市场机制,通过市场的法律途径来规范,而不是以政府发文然后再修改条文的形式来监管。 龚方雄：第一个问题来看,政府的方向是对的。今后对外资的相对优惠政策会越来越少。但未必会对外资造成大的影响。 就第二个问题来说,这样考虑和规定有一定的合理性,防止外资控股的企业对国内的某些产业进行垄断,这个是合理的,我觉得很多国家都会考虑。但是我认为应该按照不同的产业去界定。在我们国家的某些行业中,国内企业的垄断性很高,外资想达到20%、25%都达不到,但是另有一些产业却非常分散,比如钢铁业,外国大钢铁公司通过收购,很可能会成为中国最大的钢铁集团。从这个角度来讲,可能我们政策制定者的出发点应该是先加快国内产业整合,形成几个龙头产业,以后希望外资再进来,不然的话,整个行业就会被外资垄断了。 目前中国需要考虑的是,既然不让外资进来并购,那你自己就要先发展起来。再以钢铁业为例,产业并购讲了多少年了,雷声大雨点小,为什么一直推不动呢？中国为什么不能尽快地成立几个大的钢铁集团呢？很多事情是机不再来,你可以把外资挡在门外一会儿,但是要加紧时间做自己的功课,把自己的产业整强整大。 外资政策走向 《21世纪》：最后,请谈谈您对中国在下阶段吸引外资的想法,从中长期来看,您觉得中国应该从哪些方面完善吸引外资政策？ 龚方雄：中国下一阶段应该进行国家产业链的上移,对产业结构实施重新布局,外资和内资的待遇要朝着加快统一的方向发展。 有些外资优惠政策应该继续下去,比如在服务业,我们国家本身就落后,跟印度和其他发展中国家竞争也很激烈。国家要在政策方面加快服务产业在中国的发展,以创造更多低能耗、高就业的服务业。这与“十一·五”规划也是非常吻合的。我国将来的发展不仅要注重制造业,而且要发展节能行业,而不能完全成为一个世界大工厂、制造基地。 另外,现在国内某些政策不确定性让人挺困惑。比如说税制改革,需要有一个讨论的过程和一个立法的过程,而且要有非常高的透明度,让大家参与这个进程。但现在很多政策出台给人感觉仓促。又比如房地产,给人感觉就是需要外资的时候就让外资来,现在不需要了就不让外资来,让人感觉存在功利主义和机会主义。这种政策不确定性其实不但对外资不利,对内资也不利. 陶冬：在1990年代中,中国经济出现了一个结构性变化,从“商品短缺经济”向“商品充裕经济”转移。在过去几年,又出现了第二个结构性变化,就是从“资金短缺经济”向“资金充裕经济”发展。 目前由于种种原因,中国资金流动性要远大过历史的平均水平,其中有周期性因素,也有结构性因素。到今年年底,中国外汇储备可能超过1万亿美元,而这些储备的平均回报尚不够4%。在可预见的将来,中国对于资金的需求,尤其是对于外汇的需求,较过去出现了一个比较大的结构性变化,因此我觉得有必要对引进外资的策略做一个调整。 另外,从中国经济本身来看,已经从外部拉动型逐渐向内需驱动型转移,随着劳动人口越来越多地为工业化所吸收,对于技术含量的要求正逐步提高。在这种背景下,把国内资本和海外资本置于公平的竞争平台上,相互促进、共同发展,应该是一个大方向。 我觉得目前已经没有必要实施外资的“超国民待遇”。不过,除了个别的产业、企业和个别的产品之外,也没有必要过分限制外资流入。中国是世界村的一分子,对于来自其他家庭的世界成员,我们也应该有一个恰当的态度,不卑不亢、公平合理地对待。 |